Minos Mouzouakis, Jurist bei der griechischen NGO Refugee Support Aegean (RSA) war Gast beim diesjährigen Asylforum der asylkoordination österreich. Dort berichtete er zum Spannungsverhältnis von Gesetzen und Praxis im griechischen Asylwesen am Vorabend der GEAS-Implementierung und leitete einen vertiefenden Workshop.
Für asyl aktuell sprach am Rande des Asylforums Herbert Langthaler mit Minos Moutourakis.
Mit dem Inkrafttreten des EU-Asylpakts im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) am 12. Juni dieses Jahres kommt den Ländern an den EU-Außengrenzen eine noch größere Bedeutung als bisher zu. Sollen doch Asylsuchende in grenznahen geschlossenen Einrichtungen einer Schnellprüfung unterzogen werden, bevor überhaupt ein ordentliches Verfahren begonnen wird. Zuständig bleiben, wie schon bisher, jene Staaten, in denen Geflüchtete zuerst registriert werden.
Wie und ob dann Schutzsuchende letztendlich in EU-Ländern ohne Außengrenzen, wie Österreich, landen werden, erscheint nach jahrzehntelangen Erfahrungen mit „Solidarität“ innerhalb des Staatenbundes unklar. Ebenso, ob die Staaten an den Außengrenzen „illegal“ weitergereiste Geflüchtete wieder zurücknehmen werden. An einem Strang ziehen alle, einschließlich EU-Kommission und EU-Agenturen bei Abschreckungsmaßnahmen mit dem Ziel, möglichst wenige Flüchtlinge aufzunehmen und – wenn sich willige Staaten finden– das Asylverfahren in Drittländer auszulagern.
asyl aktuell: Sie haben uns gestern erzählt, dass manche Praxen in Griechenland gleichsam als Blaupause für GEAS dienen können. Könnten Sie das ein wenig präzisieren, in welcher Hinsicht?
Minos Mouzourakis: Ich würde sagen, dass wir in den letzten zehn Jahren in Griechenland mehrere Beispiele für Verfahren und Regelungen gesehen haben, die nun als Vorbild für das Gemeinsame Europäischen Asylsystem (GEAS) auf europäischer Ebene dienen oder dieses inspirieren. Zum einen wurden sogenannte Grenzverfahren systematisch eingesetzt – verkürzte Schnellverfahren zur Prüfung von Asylfällen mit stark reduzierten Schutzmaßnahmen und kurzen Fristen in Internierungslagern nahe der Grenze. Im griechischen Kontext betraf dies hauptsächlich die Lager auf den Inseln, die für ihre unmenschlichen Lebensbedingungen berüchtigt sind. Es gab auch konkrete Beispiele für Verfahren wie das Screening auf griechischer Ebene, die nun in einen europäischen Rahmen übergeführt wurden. Griechenland ist zudem eines der Länder, in die die EU sehr substanziell in operative Kapazitäten und Strukturen investiert hat. Es handelt sich um die größte Operation der Asylagentur der Europäischen Union (EUAA ehemals EASO), Frontex und auch der EU-Kommission selbst. In diesem Sinne war Griechenland ein Testfeld für Ideen, aber auch für ein Governance-Modell, bei dem EU-Institutionen und EU-Agenturen eine operative Rolle bei der praktischen Umsetzung vor Ort übernehmen.
aa: Die Implementierung in nationale Gesetzgebung hat auch in Griechenland sehr lange gedauert. Gab es eine öffentliche Debatte, die diesen Gesetzwerdungsprozess begleitet hat?
MM: Es gab keine tiefgreifende Debatte oder Konsultation zum Thema GEAS und den Pakt über Migration und Asyl. Dies ist bezeichnend für den Zustand des griechischen Gesetzgebungsprozesses im Allgemeinen, im Gegensatz zu Ländern wie Österreich, wo zwischen der Vorlage eines Entwurfs und seiner Debatte und Verabschiedung im Parlament mehrere Monate vergehen. Dadurch können sich Interessensgruppen, Parlamentsfraktionen und die Zivilgesellschaft einbringen, Meinungen austauschen und am Text mitarbeiten. In Griechenland wurde dieser Gesetzesentwurf, wie jeder andere auch, von der zuständigen Regierungsstelle vorgelegt – in unserem Fall dem Migrationsministerium. Es keine Möglichkeit, sich einzubringen oder Fachwissen beizusteuern, selbst bei technischen Fragen in Hinblick auf die praktische Umsetzung. Alle in der nur zweiwöchigen Konsultation eingegangenen Kommentare, auch unsere eigenen, wurden weitgehend ignoriert. Der Gesetzentwurf wurde in einem parlamentarischen Verfahren durchgezogen, das knapp zehn Tage dauerte. Dies ist nichts Neues. So werden Gesetze in Griechenland verabschiedet, das erklärt, warum es so viele Gesetze gibt und ihre juristische Qualität so niedrig ist.
aa: Wir haben in Österreich die Erfahrung, dass schlecht gemachte oder verfassungswidrige Gesetze oft von den Höchstgerichten aufgehoben werden. Welche Rolle spielen in Griechenland die Höchstgerichte, im Feld der Asyl- und Migrationsgesetze?
MM: Theoretisch sind die griechischen Gerichte dafür verantwortlich, dass sowohl die Verwaltung – also die praktische Anwendung der Regeln – als auch die Gesetze mit der Verfassung, dem EU-Recht und dem Völkerrecht in Einklang stehen. Ein zentrales Problem ist aber die mangelnde Effektivität dieser Rechtsmittel. Griechenland hat einige der langsamsten Gerichte in der Europäischen Union. Unser höchstes Verwaltungsgericht, der Staatsrat, ist laut offiziellen Zahlen des Europarats das langsamste Verwaltungsgericht der EU. Fälle von strategischer Bedeutung, die vor dem Staatsrat, dem höchsten Gericht, verhandelt werden, um bestimmte politische Maßnahmen oder Regeln anzufechten, können oft vier, fünf, sechs oder sieben Jahre dauern. Wir haben derzeit einen Fall, der seit acht Jahren anhängig ist. Man kann sich vorstellen, dass die Erwartung, die Gerichte würden die Exekutivgewalt kontrollieren und sicherstellen, dass die Gesetze ordnungsgemäß angewendet werden, ins Leere geht. Die Einzelfälle, die im Asylverfahren in erster oder zweiter Instanz verhandelt werden, verlaufen deutlich schneller, doch häufig mit erheblichen Qualitätsmängeln, die von den Gerichten geklärt werden müssen und daher so lange dauern.
aa: Ist es dann sehr schwer, Fälle vor die Europäische Gerichte zu bringen?
MM: Ja und nein. Griechenland ist ein Land, in dem häufig vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte geklagt wird, weil die nationalen Rechtsbehelfe oft nicht greifen. Dies betrifft unter anderem die Aufnahmebedingungen für Asylsuchende. Derzeit gibt es keine spezifische Regelung für Menschen, denen wichtige Aufnahmeleistungen verweigert werden. Der Straßburger Gerichtshof hat zudem festgestellt, dass Griechenland nicht nur keine menschenrechtskonforme, würdevolle Behandlung gewährleistet, sondern auch Einzelpersonen kein effektives Gerichtsverfahren auf griechischer Ebene bietet, um ihre Rechte geltend zu machen. Griechenland wird vom Straßburger Gerichtshof regelmäßig wegen des unzureichenden Zugangs zu Gerichten, der langwierigen Gerichtsverfahren und der mangelnden Befolgung von Gerichtsurteilen durch den Staat verurteilt. Selbst wenn Urteile nationaler Gerichte vorliegen, werden diese von der griechischen Verwaltung häufig nicht beachtet.
aa: Kommen wir zurück zu GEAS. Die Mitgliedsstaaten müssen ja ein funktionierendes Aufnahmesystem haben, um an Gelder der EU-Kommission zu kommen. Wird es deswegen Änderungen in Griechenland geben oder wird es so weitergehen wie in den vergangenen Jahren?
MM: Griechenland ist ein Land, in dem die Lebensbedingungen für Asylsuchende systematisch problematisch sind. Derzeit besteht unser Aufnahmesystem ausschließlich aus isolierten Lagern in gefängnisähnlichen Verhältnissen, abgeschnitten von lokalen Gemeinschaften und Dienstleistungen, ohne Möglichkeit zur Anbindung an Gemeinden und Städte und ohne jegliche finanzielle Unterstützung während des Asylverfahrens. Es ist offensichtlich, dass diese Probleme, sowohl einzeln als auch in ihrer Gesamtheit, gegen geltendes EU-Recht verstoßen. Die Europäische Kommission, die für die Einhaltung der Regeln zuständig ist, weist Griechenland in den letzten fünf Jahren auf diese Problematik hin – bisher jedoch ohne greifbare Ergebnisse.
Es gibt keine Vorkehrungen, um Alternativen zu den Lagern zu schaffen, selbst nicht für Menschen mit akuten Erkrankungen oder besonderen Bedürfnissen. Daher befürchten wir, dass, solange die Europäische Union keine wirklichen Konsequenzen für die Nichteinhaltung der Bestimmungen zieht, die griechische Regierung keine Anreize hat, ihren Ansatz zu ändern und eine würdevolle Behandlung zu gewährleisten.
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aa: Was bedeutet das für die Nachfolge der Dublin-Verordnung? Wird es Möglichkeiten für Österreich und andere EU-Staaten geben, Menschen nach Griechenland zurückzuschicken? Glauben Sie, wird das System der „Lastenteilung“ ein kompletter Flopp?
MM: Dies wirft zwei Fragen auf. Die eine ist rechtlicher, die andere eher politischer Natur. Was die Bedingungen betrifft, vertreten andere europäische Länder zunehmend die Auffassung, dass sich die Situation in Griechenland im Vergleich zu vor 12 oder 15 Jahren verbessert hat. Daher sollten Überstellungen grundsätzlich möglich sein. Diese Auffassung vertritt offiziell auch die Europäische Kommission. So erklärte die Kommission beispielsweise im vergangenen Jahr, dass Überstellungen nach Griechenland grundsätzlich möglich sind. Die Frage der Bedingungen und der Einhaltung von Mindeststandards bleibt also ein ständiges Thema und muss stets anhand der Realität in Griechenland sowie des Einzelfalls bewertet werden. Die Sicherheitserwägungen für jeden Asylsuchenden, dem die Rückführung nach Griechenland droht, sind je nach seinen Bedürfnissen und seiner Situation unterschiedlich.
Der zweite Aspekt, die politische Dimension der Verantwortung im Rahmen des neuen Sicherheits- und Asylabkommens (SAAS), führt zu einem Paradoxon. Griechenland hat die Annahme des Migrations- und Asylpakts begrüßt. Es hat dafür gestimmt und ihn als positives Ergebnis gewertet. Es fehlt aber nicht nur an einer spürbaren Verantwortungsteilung und Solidarität mit den Ländern an den Außengrenzen der EU, im Gegenteil wird die Idee, dass die Länder, in denen die Einreise zuerst erfolgte, die Hauptlast der Verantwortung tragen, sogar noch verstärkt. Griechenland ist also, rein formal, seit dem 12. Juni für deutlich mehr Menschen verantwortlich als bisher. Und es wird für Österreich und andere Länder nach den neuen Regeln wesentlich einfacher, Personen nach Griechenland abzuschieben, ohne Griechenland überhaupt um Rücknahme bitten zu müssen. Es genügt, über die Rückführung dieser Personen zu informieren.
Diese Regeln sind sehr streng und sehen ein Umfeld vor, in dem Menschen am Rande des Kontinents bleiben – das hat nie funktioniert. Seit dem Dubliner Übereinkommen in den 90er Jahren bis heute wurden die offiziell verkündeten Ergebnisse nie erreicht. Es bleibt abzuwarten, wie die Länder künftig miteinander kommunizieren werden, aber wir glauben nicht, dass ein Land wie Griechenland unter den gegenwärtigen Umständen Interesse daran zeigen wird, 10.000 Asylsuchende aus Österreich, Deutschland und anderen Ländern aufzunehmen.
aa: Gibt es seitens der griechischen Regierung Vorbereitungen, um diese Verpflichtungen zu erfüllen? In Österreich werden ja schon Rückkehrzentren gebaut in der Erwartung, dass man nach dem 12. Juni Menschen nach Griechenland zurückschicken können wird.
MM: Infrastrukturell gesehen gibt es keine konkrete Planung für Rückkehrer:innen. Griechenland verfügt über ein System von 30 Lagern, über das ganze Land verteilt. Einige dienen als Screening-Zentren, andere sind reine Unterkünfte. Derzeit sind von insgesamt rund 30.000 Plätzen laut offiziellen Angaben nur etwa 17.000 belegt. Rein formal gesehen befindet sich Griechenland also nicht an einer Kapazitätsgrenze, die eine Rückkehr verhindern würde. Dennoch lehnen die griechischen Behörden Dublin-Anträge anderer Mitgliedstaaten weitgehend ab. Es bleibt abzuwarten, wie sich die Situation entwickelt. Da Griechenland im letzten Jahrzehnt als Testfeld diente und sich beim Bau von Lagern und deren Umgestaltung zu gefängnisähnlichen Einrichtungen stark auf EU-Gelder stützte, gibt es kaum noch etwas zu tun. Derzeit läuft lediglich der Bau zweier Lager auf Kreta, um auf Ankünfte direkt aus Libyen zu reagieren. Wir gehen davon aus, dass die Regierung die bestehenden Lager weiterhin für Verfahren, Überprüfungen, Grenzkontrollen und die Inhaftierung der dort untergebrachten Personen nutzen wird.
aa: Glauben Sie, dass es in Zukunft mehr Pushbacks und Abschiebungen von Griechenland geben wird?
MM: Griechenland investiert wie die gesamte EU massiv in einen restriktiven und repressiven Ansatz bei offiziellen Abschiebungen und Rückführungsverfahren in Nicht-EU-Länder. Die Regierung verfolgt die Idee, durch Druck auf Menschen – etwa durch Androhung von Schubhaft oder Haft – mehr Ausreisen in andere Länder zu erreichen. Paradoxerweise ist die Zahl der von Griechenland zurückgeschickten Personen ist in den letzten Jahren gesunken, während die Politik immer härter geworden ist.
Zweitens, was Pushbacks betrifft – also illegale, verdeckte und nicht zugegebene Abschiebungen, so ist dies, wie der UN-Sonderberichterstatter für die Menschenrechte von Migrant:innen es formulierte, faktische Politik Griechenlands. Griechenland gibt das nicht zu, aber es geschieht systematisch. Wir erhalten immer wieder Berichte von Menschen, mit denen wir zusammenarbeiten, und von Klient:innen über Gewalt an der Grenze, brutale Pushbacks und Todesfälle in Gewahrsam der Sicherheitskräfte in den Grenzgebieten auf See.
Diese Maßnahmen dienen dazu, Menschen abzuschrecken und sie daran zu hindern, Schutz zu suchen. Auch hier gibt es leider zahlreiche Belege für diese Praxis aus allen relevanten Quellen. Neben den Medien und der Zivilgesellschaft belegen griechische Menschenrechtsinstitutionen, unabhängige griechische Behörden, alle wichtigen UN-Organe, Gremien des Europarats, Frontex selbst und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte diese systematische Praxis. Dennoch wird sie ungehindert fortgesetzt, und die griechische Justiz weigert sich, die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen.
Leider erkennt auch die Europäische Kommission, die für die Einhaltung des EU-Rechts zuständig ist, diese Realität nicht an und unternimmt nichts gegen Griechenland. Und zwar trotz der starken Präsenz der Generaldirektion Inneres in Griechenland.
aa: Wie hat sich die Rolle der EU-Kommission in Griechenland in den letzten Jahren entwickelt?
MM: Es begann 2020 mit der Einrichtung einer sogenannten Task Force Migrationsmanagement. Ihr ursprüngliches Mandat war, beim Aufbau eines neuen Lagers auf Lesbos nach dem Brand des Lagers Moria zu helfen. Sie entwickelte sich allerdings rasch zu einer eigenständigen operativen Einheit innerhalb der Europäischen Kommission. Diese hat eine parallele Funktion zu den bestehenden Strukturen der Kommission für die Überwachung und Durchsetzung von EU-Standards. In den letzten fünf bis sechs Jahren waren es meist neun bis zehn Kommissionsbeamte, einige in der Hauptstadt Athen, andere auf bestimmten Inseln.
Wir haben zwar fruchtbare Arbeitsbeziehungen zu den Mitarbeitern dieser Abteilung in Griechenland, was aber nicht zu konkreten Maßnahmen seitens der Institution führt. Das bedeutet, dass Regelverstöße in Griechenland der Kommission zwar regelmäßig und mit ausreichenden Beweisen gemeldet werden, die Kommission aber keine weiteren Schritte unternimmt, selbst wenn die Verstöße eindeutig sind, direkt auf griechischem Recht beruhen und der Mitgliedstaat sich weigert, seine Gesetze zu korrigieren.
Uns wurde von der Kommission bestätigt, dass das griechische Modell mit permanent stationierten Beamten im Mitgliedstaat als Vorbild für eine Umstrukturierung der gesamten Kommission nach der Reform des Strategischen Ausschusses für Migration und Sicherheit (SEAS) diente. Ziel ist es, innerhalb der Generaldirektion Inneres spezifische Einheiten einzurichten, die die Entwicklungen in den verschiedenen Ländern verfolgen.
aa: Vielen Dank für das Gespräch.
